Почему мы не понимаем друг друга?
Алексей Арбатов, Сергей Ознобищев
К концу первого десятилетия XXI века произошло очередное серьезное обострение отношений России с США и странами Запада в целом, которое охватило практически весь спектр и в первую очередь сферу безопасности. Одна из причин создавшегося положения – это взятый Россией курс на изменение «правил игры» в ее отношениях с Западом, которые сложились в 90-е годы прошлого века, и нежелание Запада, прежде всего США, принять это.
Парадигма отношений периода 90-х годов, когда Москва вольно или невольно просто шла в фарватере курса США, когда с ее интересами не считались и ее мнением сплошь и рядом пренебрегали, абсолютно неприемлема теперь ни для одной политической партии и государственных органов России.
Неустойчивый вектор
Стремление России восстановить свои позиции на мировой арене зачастую воспринималось в США и других странах Запада как аномалия, проявление со стороны России «традиционной враждебности к Западу и его ценностям», как рецидив империализма и мышления в духе холодной войны. Только провалы собственной политики, экономический кризис и смена администрации начали менять такое отношение со стороны Вашингтона.
Ныне, возможно, еще в большей мере, чем предполагают объективные экономические, социальные и оборонные достижения России, выросли самоуверенность и национальная гордость новой российской политической элиты. Отсюда, в резком контрасте с периодом 90-х годов, повышенная дипломатическая активность Москвы на всех континентах, нежелание слепо идти в фарватере США в разрешении региональных кризисов (Косово, Палестина, Иран, КНДР), установление или возобновление связей со странами, бросающими политический вызов американскому доминированию. Энергично развивается деятельность РФ в независимых от США, НАТО, ЕС межгосударственных объединениях (ОДКБ, ЕврАзЭC, ШОС).
Помимо соперничества в мировой торговле оружием Россия более не стесняется открыто противодействовать США в отдельных военно-технических сферах (реакция на развертывание ПРО), а также соревноваться в демонтаже договоров по разоружению (договоры по обычным вооруженным силам в Европе, по ракетам средней и меньшей дальности) и выдвижении претензий к международным организациям (например к ОБСЕ). В августе 2008-го впервые за многие годы Москва применила военную силу на Кавказе.
Вторая причина трений кроется в последствиях политики Запада, в первую очередь США, в последние полтора десятилетия. После исчезновения биполярности и окончания холодной войны у Вашингтона был уникальный исторический шанс утвердить на мировой арене верховенство правовых норм, ведущую роль легитимных международных институтов (прежде всего ООН и ОБСЕ), примат дипломатии в разрешении конфликтов, исключительную избирательность и законность применения силы для самообороны или в целях обеспечения мира и безопасности (согласно статьям 51 и 42 Устава ООН). Однако они этот шанс бездарно упустили.
С начала 90-х годов США имели редкую возможность возглавить процесс созидания нового, многостороннего, согласованного с другими центрами миропорядка. Но они пошли другим путем.
Неожиданно ощутив себя «единственной мировой сверхдержавой» и пребывая во власти эйфории, Соединенные Штаты все более подменяли международное право правом сильного, легитимные решения Совета Безопасности ООН – директивами американского Совета национальной безопасности, а прерогативы ОБСЕ – действиями НАТО. Наиболее яркое и трагическое выражение такая политика получила в военной операции против Югославии весной 1999-го. После смены администрации в 2001 году и чудовищного шока, вызванного террористическими актами 11 сентября, эта линия была возведена в абсолют. США вторглись в Ирак (под надуманным предлогом и без санкции ООН), намереваясь в дальнейшем «переформатировать» весь Большой Ближний Восток под свои военно-политические интересы.
В 90-е годы, вместо того чтобы вмешиваться во внутренние дела России, США и НАТО следовало обеспечить Москве максимально благоприятную внешнюю среду безопасности и перспективы глубокого вовлечения в военно-политические и экономические международные институты Запада. В тот переходный период внешняя политика РФ характеризовалась не столько ее отношениями с окружающими странами, сколько выбором модели собственного экономического и политического развития.
Но все было сделано «с точностью до наоборот»: наряду с вмешательством во внутренние дела России в условиях ее глубочайшего внутреннего кризиса Запад спешил в максимальной степени воспользоваться внешнеполитической и военной слабостью РФ, чтобы «застолбить» как можно больше преимуществ, пока она не начнет отстаивать свои собственные национальные интересы. При этом к России относились как к стране, проигравшей холодную войну.
Стратегия Запада выразилась в расширении НАТО на восток, в односторонней позиции Североатлантического альянса по югославским конфликтам, приведшей к массированным авиационно-ракетным ударам по Сербии и массовому изгнанию сербов из Косова. Все это предпринималось вопреки протестам Москвы, с которыми в западных столицах всерьез не считались.
Смена руководства США в 2001 году повлекла еще более жесткий практический курс в отношении России, который мало сглаживала возникшая на встрече в Любляне взаимная симпатия президентов двух государств. После террористических актов 11 сентября Владимир Путин сделал значительный шаг навстречу Соединенным Штатам. Вопреки настрою большей части российской политической элиты Кремль оказал полную и безоговорочную поддержку в создании антитеррористической коалиции, вооружении Северного альянса и проведении военной операции в Афганистане.
В ответ на это Россия получила выход США из Договора по противоракетной обороне (заключение Договора о сокращении стратегических наступательных потенциалов не смогло сгладить ситуацию), войну в Ираке (ликвидацию там крупнейших российских нефтяных концессий), а также новое продвижение НАТО на восток, включая территорию бывшего СССР (прием в альянс стран Балтии). Одновременно продолжались мелочный торг республиканской администрации с РФ вокруг ее вступления во Всемирную торговую организацию и абсурдное упрямство конгресса, цеплявшегося за ископаемую поправку Джексона – Вэника от 1974 года (об экономических санкциях за препятствие эмиграции из СССР).
Кроме того, политика Запада в отношении России имела отчетливый элемент отторжения. Москве постоянно давали понять, что полномасштабная интеграция в западные военно-политические и экономические организации для нее закрыта даже в долгосрочном плане.
Неудивительно, что в конце концов Россия оставила надежды на достаточно быстрый и поступательный процесс интеграции с Западом на основе равноправия, взаимной выгоды и уважения интересов друг друга. Она обратилась к поиску более заинтересованных и менее привередливых партнеров на юге и востоке.
Последней каплей, переполнившей чашу, стала активная поддержка лидерами ряда ведущих государств Запада «цветных революций» в Грузии и на Украине с целью приведения к власти наиболее антироссийских политиков (что заставило подозревать использование той же модели в Киргизии) в 2004–2006 годах. К этому добавились обнародованные планы ускоренного втягивания Киева и Тбилиси в НАТО, обвинения России в «энергетическом шантаже» и проект строительства объектов американской стратегической ПРО в Польше и Чехии. Причем последний прямо противоречил духу Совместной декларации о новых стратегических отношениях между Россией и США от 24 мая 2002 года, в которой в том числе говорилось о возможных направлениях сотрудничества в области противоракетной обороны, и шел вразрез с переговорами в Совете Россия – НАТО о развитии общей тактической ПРО ТВД.
Речь Путина в Мюнхене в 2007 году явилась сигналом Западу о том, что Россия больше не намерена играть по старым правилам и «напрашиваться» на более продвинутое сотрудничество, если он не проявляет в этом искренней заинтересованности. Однако потребовался вооруженный конфликт в Грузии в августе 2008 года, чтобы на Западе поняли, что теперь Москва говорит всерьез и готова подтвердить свои слова делами. Отношения с РФ оказались на грани военного противостояния и небывалой со времен холодной войны политической напряженности.
О важности уроков истории
В итоге коренных геополитических перемен в мире и Европе произошла стремительная реорганизация всей конструкции европейской безопасности. Сам факт сохранения военно-политического блока НАТО сразу же превратился в одну из важнейших претензий, которую Москва постоянно адресовала Западу. Кроме того, осуществляемое с начала 90-х годов расширение альянса на восток служило перманентным раздражителем двусторонних отношений, серьезно подрывая любые возможности содержательного сотрудничества.
В России продвижение НАТО к ее границам однозначно воспринимали как нарушение обещаний, данных ранее на самом высоком уровне. Именно в связи с началом реализации политики расширения альянса в конце 1994 года первый президент России Борис Ельцин предупредил Запад о возможности наступления «холодного мира».
В последующем это предупреждение не раз приходилось вспоминать в связи с периодическими серьезными осложнениями отношений России и НАТО. В ситуации практически безостановочного зачисления в блок новых государств Москва постоянно пыталась установить некие «правила», которые позволили бы заручиться гарантиями соблюдения интересов собственной безопасности, обретения равного с Североатлантическим альянсом статуса в процессе принятия решений панъевропейского уровня.
Определенным этапом на этом пути следует считать подписанный в 1997 году Основополагающий акт Россия – НАТО, в котором, в частности, была согласована аморфная формулировка в отношении неких добровольных ограничений по размещению ядерного оружия. Неудивительно, что в российском политико-экспертном сообществе не заметили появления каких-либо новых препятствий на пути возможности расширения географии «ядерной инфраструктуры» в случае серьезного ухудшения отношений с Россией. Столь же нечетко были сформулированы и ограничения по обычным вооруженным силам.
Негативное воздействие этих тем на двусторонние отношения до настоящего времени не только не снижено, но и периодически заметно усиливается. Вопрос о гипотетической возможности переброски ядерного оружия на новые территории или о еще более реальной возможности – «создании» на территории новых членов альянса баз НАТО, на которых будут находиться обычные вооружения, постоянно поднимается в ходе обсуждений в российских политико-экспертных кругах и отрицательно влияет на двусторонние отношения.
Одним из самых чувствительных для российского общества моментов в отношениях России и НАТО стала военная акция альянса против Югославии в 1999 году, начавшаяся вне рамок международного права. Российские политики и эксперты были практически едины во мнении, что позиция США сыграла здесь центральную роль.
Очередная попытка качественного улучшения и переформатирования двусторонних отношений предпринята в 2002 году на римской встрече глав государств и правительств Российской Федерации и стран – членов Североатлантического альянса. В декларации «Отношения России и НАТО: новое качество», принятой по итогам саммита, провозглашалось, что в новом Совете Россия – НАТО Россия и государства – члены НАТО будут работать как равные партнеры в областях, представляющих общий интерес. Однако несмотря не имеющиеся некоторые достижения на ряде направлений, перевести благие пожелания в реалии двусторонних отношений, а тем более создать ощутимый противовес негативным настроениям и тенденциям так и не удалось – свидетельство тому та легкость, с которой в 2008 году двустороннее сотрудничество было заморожено в очередной раз.
В устойчивый негативный контекст двусторонних отношений вплелась и тема американской противоракетной обороны, которая, по мнению многих российских военных, политиков и экспертов, была способна ослабить потенциал ядерного сдерживания РФ. Еще одной темой, ставшей серьезным препятствием на пути налаживания отношений реального, а не декларативного сотрудничества, была кампания по подготовке принятия в блок Украины и Грузии. Она нанесла заметный урон двусторонним отношениям Москвы и Брюсселя и, как считают многие эксперты, способствовала приближению трагической развязки в виде «грузинского конфликта».
В настоящее время со стороны Брюсселя получены сигналы, что на ближайшее будущее тема вступления в альянс Украины (где сейчас внутриполитическая ситуация сложилась явно не в пользу такого решения) и Грузии снята с повестки дня. Однако многим конструктивно настроенным российским политикам и экспертам хотелось бы заручиться более весомыми гарантиями на этот счет, что могло бы внести заметный элемент стабильности в отношения РФ – НАТО.
Трагические события августа 2008 года отбросили отношения России и Североатлантического альянса далеко назад. В Москве и Брюсселе до сих пор сохраняются диаметрально противоположные взгляды на фактологическую и юридическую стороны пятидневной войны. Крайняя опасность «грузинского конфликта» состояла и в том, что в его ходе возникла реальная вероятность прямого вооруженного столкновения сил России и альянса (например во время демонстративных проходов натовских кораблей по Черному морю в грузинские порты).
Итогом конфликта стало возникновение двух новых суверенных государств – Южной Осетии и Абхазии, которые на сегодня признаны лишь очень небольшим числом стран. Относительно правомерности их самоопределения нет и не предвидится согласия России с западными государствами и институтами безопасности, в том числе с НАТО.
Однако для российского политического класса не было сомнений, что процесс обретения независимости этими двумя республиками явился прямым следствием подталкиваемого и «спонсируемого» (не только в прямом смысле этого слова) США и Большой Европой в любых ее конфигурациях (НАТО, ЕС, ОБСЕ) предоставления суверенитета Косову. В этом смысле, как и во многих других, здесь крылось «добросовестное заблуждение» авторов «косовского проекта», настаивавших на юридической исключительности данного прецедента. Правда оказалась на стороне российских политиков и специалистов, предупреждавших об однозначно негативных последствиях такого шага, предопределенного действиями лидеров западных стран и их институтов.
В Москве сложилось устойчивое мнение, что президент Грузии Михаил Саакашвили никогда не позволил бы себе развязать военные действия без молчаливого согласия Вашингтона и Брюсселя. Не случайно грузинский кризис завершился очередным замораживанием и так весьма натянутых отношений между Россией и НАТО.
Несмотря на неоднократно декларированное партнерство России с НАТО, реальная острота противоречий за все время двусторонних отношений не уменьшалась соразмерно политической риторике. Просто за годы так называемого партнерства выработались некие «правила хорошего тона», предполагающие, что на высоком политическом уровне и на официальных встречах представителей Брюсселя и Москвы российская сторона старается избегать открытой и резкой критики НАТО. Зато на различных мероприятиях «для внутреннего пользования» политика и действия альянса оцениваются в Москве не просто критически, но и как представляющие прямую угрозу национальной безопасности России.
Прямое доказательство этому – последнее издание Военной доктрины РФ (2010 год), в которой среди основных внешних военных опасностей, грозящих России, на первом месте упомянуто стремление «наделить силовой потенциал Организации Североатлантического договора… глобальными функциями, реализуемыми в нарушение норм международного права, приблизить военную инфраструктуру стран – членов НАТО к границам Российской Федерации, в том числе путем расширения блока». Такое утверждение, содержащееся в центральном документе РФ в сфере обороны, должно вызывать крайнюю озабоченность у архитекторов российской политики в штаб-квартире НАТО. Одновременно данное положение можно рассматривать как весьма плачевный итог многолетних усилий по налаживанию отношений между альянсом и Москвой.
Президенты РФ, каждый в свое время, в публичных выступлениях в присутствии высокопоставленных представителей Запада абсолютно прозрачно намекали на возможность вступления России в НАТО. В июне 2001 года после первого российско-американского саммита в ходе совместной пресс-конференции Владимир Путин вспомнил, что он на подобный вопрос ответил: «А почему бы и нет». Дмитрий Медведев, выступая в Совете по международным отношениям в ноябре 2008 года, заметил, что хотя ситуация пока не вполне располагает к присоединению России к НАТО, «но есть известное выражение: never say never» (никогда не говори никогда).
Однако в своем подавляющем большинстве лидеры Запада спокойно прошли мимо таких вполне однозначных сигналов. К сожалению, эти, как и многие другие ситуации подобного рода, вполне могут оказаться упущенным историческим шансом для решительного изменения самой природы отношений Москвы и Североатлантического альянса.
Сейчас мы в очередной раз являемся свидетелями попыток «нового начала» в отношениях России с НАТО и Западом в целом. Вновь, как это уже бывало в прошлом, в политико-академическом сообществе царит оживление – нет недостатков и в предложениях по коренному улучшению взаимодействия Москвы и Брюсселя. Однако не следует забывать, что без внимательного прочтения недавней истории, без критического анализа сделанных, а подчас и неисправленных ошибок и на этой основе без реальной корректировки политики абсолютно невозможно будет строить содержательное двустороннее сотрудничество и эффективное взаимодействие по широкому кругу проблем международной безопасности.
Алексей Арбатов,
член-корреспондент Российской академии наук, руководитель Центра международной безопасности ИМЭМО РАН
Сергей Ознобищев,
заведующий сектором ИМЭМО РАН, профессор МГИМО (У) МИДа РФ
